Participación y descentralización: diez años después

19 de noviembre de 2013

Uno de los aspectos más relevantes de la Descentralización peruana fue la inclusión de la participación ciudadana como elemento constitutivo de la gestión descentralizada. El modelo recogió experiencias nacionales y de otros países y buscó adaptarlas a la situación peruana: presupuesto participativo, rendición de cuentas, vigilancia ciudadana, acceso a la información. Diez años después, y con muchos problemas, la experiencia exige una evaluación comprensiva. Boletín ProGobernabilidad N° 3

Los problemas

A pesar de la intención de los legisladores, el modelo legal de participación tuvo muchos problemas debido a su rigidez y formalismo, así como por introducir criterios de mayorías/ minorías que no siempre propiciaron el consenso; y la ausencia de mecanismos efectivos para garantizar el cumplimiento de la ley y de los acuerdos. Estas previsiones de hace 10 años se cumplieron y se propiciaron que el presupuesto participativo (PP), el principal mecanismo de participación esté atravesando serios problemas.

Varios tipos de problemas han abonado a esta situación. De un lado, las restricciones y controles que introdujo el MEF complicaron la posibilidad de articular la reforma de la gestión del gasto público con la participación ciudadana. Del otro lado, la resistencia de las autoridades locales y regionales a la participación, así como el incumplimiento de los acuerdos y a menudo, la falta de transparencia en la gestión presupuestal.

Es notorio que las asambleas de rendición de cuentas tienen múltiples deficiencias y que en la experiencia de los Comités de Vigilancia del PP no tuvieron un funcionamiento real y efectivo. Del lado de la sociedad civil hubo también serios problemas. Entre ellos, la debilidad institucional de las organizaciones de la sociedad civil, especialmente en relación a la representación efectiva de la sociedad civil, lo que redundó a menudo en las precariedades en la capacidad de propuestas y la visión “localista” y reivindicacionista de su estilo de participación.

Por último, la crisis del sistema de partidos significó un factor negativo en la medida que su ausencia ha dificultado la agregación de intereses en torno de ejes programático de desarrollo regional y local. Y propició el surgimiento de movimientos autoritarios, caudillistas y electorales con bajas capacidades de gestión y con escasa propensión a la participación.

Las experiencias positivas

A pesar de ello, en estos años se produjeron experiencias importantes que han contribuido en casos específicos a generar mejores condiciones para la participación, como consecuencia de una negociación entre los gobiernos regionales y las OSC. Entre estas figura la flexibilidad para su acceso a los CCR frente al rígido formalismo legal (como es el caso del requisito de personería jurídica).

Asimismo, la creación de instancias sectoriales de concertación (COPARE y CRS, pero también otras que articulan a productores agrarios, organizaciones de mujeres y otros) el incremento del monto del PP, la creación y reconocimiento de las asambleas de delegados de sociedad civil (Piura y Lambayeque desde la década pasada, y la Libertad en proceso de constitución). Por último, también contribuyó a mejores condiciones de las reformas institucionales de los Gobiernos regionales y, sobre todo, la creación de las instancias de planificación regional.

Los cambios en las sociedades regionales

En la perspectiva de diagnosticar la actual situación de los mecanismos de participación y plantear nuevas alternativas, conviene prestar especial atención al hecho que al cabo de diez años de experiencia, también se han producido diversos cambios sociales, políticos y económicos que deben ser tomados en cuenta.

Un primer cambio importante es que muchas organizaciones sociales se transformaron en diversos aspectos. Algunas, que solían participar y ser representativas, han perdido fuerza. Otras, surgieron y buscaron representar a los sectores emergentes con interés directo de participar en el PP.

Entre ellos, las más significativas son las organizaciones de agricultores ligados a la exportación como bananeros, cafeteros, cacaoteros y otros; organizaciones de pequeños y medianos industriales; instancias regionales de concertación sectoriales en temas tales como educación, salud, defensa de derechos de sectores excluidos (niños, niñas, adolescentes, discapacitados); organizaciones de mujeres; mancomunidades municipales y cámaras de comercio provinciales. Esta situación expresa una nueva configuración de la sociedad civil surgida como expresión de los cambios sociales de los últimos años.

Pero también hay nuevas dirigencias: no sólo desde el punto de vista generacional, sino sobre todo, en relación a la visión de la participación y el desarrollo. E n muchos casos, en los nuevos dirigentes se advierte una actitud más proactiva, más ligada a propuestas de desarrollo y con una mayor propensión a la concertación. De alguna manera, esto contrasta especialmente con la visión reivindicacionista que ha primado en muchas organizaciones sociales.

En los gobiernos regionales también se perciben cambios en relación a la participación. Aunque ciertamente no es aún un proceso masivo, hay varios indicios significativos. En primer lugar, el surgimiento de algunos movimientos políticos regionales que recogieron propuestas de desarrollo regional y buscan implementarlas.

Su característica clave es que por lo general, representan una diversidad de sectores y organizaciones sociales que poseen nuevas visiones sobre la descentralización y el desarrollo regional. Esto se expresó en procesos de reforma institucional y en algunos cambios de actitud en la relación con la sociedad civil pero que no llegaron a modificar sustancialmente los procedimientos de la participación.

Avances recientes

Si bien las tendencias de cambio en las sociedades regionales y las experiencias positivas de participación ciudadana datan de los últimos cinco años, la elección regional de 2011 significó un parteaguas para algunos gobiernos regionales. En efecto, en los últimos dos años se han desarrollado experiencias diferentes (algunas que se refuerzan y otras que se inician) que van marcando un nuevo rumbo al proceso de descentralización y a la participación ciudadana.

No se trata por cierto, de un cambio en la mayoría de gobiernos regionales: de hecho se trata de casos particulares pero que tienen la virtud de generar estrategias de cambio que pueden ser modelos para otros.

Una primera constatación es que en algunos gobiernos regionales, las autoridades adoptaron una visión más comprensiva y abierta en relación a la participación. Ello no parece haber sido simplemente un súbito despertar a la participación, sino la consecuencia de una reflexión sobre la cuestión de la gobernabilidad.

En efecto, varios de estos gobiernos regionales emprendieron reformas institucionales con el fin de mejorar la gestión, lo que pronto planteó un nuevo desafío. No bastaba la reforma del aparato gubernamental: era preciso reformar la gestión y la orientación hacia el desarrollo. Ello los llevó a crear entidades en áreas clave: los centros de planeamiento estratégico regional y las autoridades ambientales regionales.

Es en este camino que encontraron las exigencias de legitimación política y de gobernabilidad que planteaban la necesidad de redefinir la relación con los ciudadanos y sus organizaciones. Es decir, la cuestión de la participación ciudadana y del consenso como estrategia de construcción de la gobernabilidad como guía para la gestión del desarrollo.

En este terreno se avanzó en temas claves como algunos cambios en San Martín y Piura, en los procedimientos del presupuesto participativo como los procesos de elección de representantes al Consejo de Coordinación Regional (CCR), el carácter de las instancias del proceso incorporando la dimensión territorial y la sectorial.

El caso de Piura es especialmente relevante porque se ha avanzado en el fortalecimiento del CCR especialmente en la ampliación de su ámbito de funciones incorporando su opinión consultiva en otros temas además del PP. También es importante mencionar el inicio del proceso de mejoramiento del proceso del PP que parte de generar consenso en las características de las experiencias pasadas y el acuerdo en el empeño por nuevos logros y objetivos. El proceso denominado de “Mejora Continua” forma parte del proceso anual del PP como punto de partida.

Otro caso significativo de cambios importantes es el gobierno regional de La Libertad, donde tras muchos años de terca insistencia de las organizaciones de sociedad civil, lograron el reconocimiento de la asamblea de delegados de la sociedad civil que genera una dinámica de diálogo abierto y permanente. Cabe mencionar que, probablemente como consecuencia de estos cambios, el gobierno regional se ha propuesto aprobar un Plan de Participación Ciudadana para consolidar los cambios y abrir nuevos y más sólidos espacios de participación.

Desde el lado de la sociedad civil también se vienen produciendo cambios significativos. Probablemente como consecuencia de la presencia de nuevas organizaciones y nuevas dirigencias, el carácter de la participación empieza a cobrar un nuevo sentido más orientado al desarrollo y a los intereses comunes de carácter regional, y no sólo a las demandas “localistas” que han caracterizado a los PP. Esto también permitió, en algunos casos, el relanzamiento de las asambleas de delegados de la sociedad civil.

Es el caso de Piura donde este proceso incluye la creación de un comité coordinador de carácter ejecutivo y el objetivo de un nivel mayor de institucionalización. Los avances son importantes y ello va abriendo nuevos puentes con el conjunto de la sociedad civil de cara a alcanzar un mayor nivel de representatividad. De hecho, puede decirse que en Piura el objetivo es la reestructuración de la representación y la participación de la sociedad civil piurana.

Otro aspecto importante tiene que ver con los esfuerzos de las organizaciones por un mayor fortalecimiento institucional que les permita alcanzar un mayor nivel de representatividad. Esto es aún una tarea por delante, en la cual la asamblea tendrá sin duda un importante papel

Estos procesos van alcanzando logros que permiten avizorar un nuevo escenario para la participación ciudadana en aquellos gobiernos regionales donde se vienen implementando. El caso de Piura, una vez más, es ilustrativo. Como consecuencia de la reforma institucional y de la gestión pública regional, el gobierno regional ha tomado la decisión de impulsar una gestión orientada explícitamente a los objetivos del Plan Regional de Desarrollo Concertado, y está organizándose en esa perspectiva.

En esta línea, se propusieron establecer nuevos criterios de selección de proyectos para el PP en función de su articulación al Plan de Desarrollo. Desde la sociedad civil, la reforma de la Asamblea de delegados ha incorporado, siguiendo su propia lógica, una propuesta similar y de hecho, el comité coordinador recientemente elegido ha constituido comisiones de trabajo que responden a cada uno de los ejes de desarrollo del Plan Regional de Desarrollo Concertado.

Más allá de “cómo se llegó” a esa visión compartida merece resaltarse el hecho de que para el gobierno regional y para la asamblea de delegados de sociedad civil, el criterio central en las decisiones públicas (ya sea del gobierno regional como aquellas que se tomen en las instancias de participación) es la prioridad del Plan Regional de Desarrollo Concertado. La importancia de este proceso es muy grande: se trata quizás de la apuesta más ambiciosa que en materia de participación ciudadana ha surgido en los 10 años del proceso de descentralización.

Ciertamente se está recién en los primeros pasos y en el establecimiento de los mecanismos formales para implementarlos, pero lo avanzado es ya un logro. Por cierto aún resta por propiciar cambios significativos en otros espacios de participación como la Rendición de Cuentas, el Comité de Vigilancia del PP, las instancias sectoriales de concertación y el acceso a la información, pero es claro que los avances (o no) en la reforma propuesta tendrían efectos importantes en estos espacios actualmente en serios problemas.

La somera revisión de la experiencia de la participación ciudadana en la descentralización permite identificar algunas características importantes de los procesos revisados.

En primer lugar, las reformas propuestas no han sido producto de cambios en la legislación nacional sobre participación ciudadana, sino que son resultado de un determinado tipo de relación que se ha dado entre los gobiernos regionales y las organizaciones de la sociedad civil. Es decir, son reformas que vienen “de abajo”, producto de una negociación (explícita o implícita) entre ambos actores. Es precisamente por ello que, por lo menos en teoría, tendrían mayores y mejores condiciones para su cumplimiento y vigencia efectiva.

En segundo lugar, desde la perspectiva del gobierno regional, la propuesta proviene de las exigencias de construir un modelo efectivo de gestión pública y desarrollo regional que encuentra en la participación y la democracia el mecanismo que le permite garantizar la legitimidad y la gobernabilidad. Es decir, la participación como factor clave en el fortalecimiento de los gobiernos regionales y la descentralización en su conjunto.

En tercer lugar, desde la perspectiva de la sociedad civil, la propuesta parte del diagnóstico de que la participación ciudadana permite aportar a la construcción de la gobernabilidad y el desarrollo regional entendido como un tarea de conjunto con el gobierno regional, sin perder su autonomía, y sobre todo, a partir del fortalecimiento de sus organizaciones y de la construcción de la voluntad común.

El escenario de la descentralización y de la participación ciudadana parece estar cambiando. Diversos procesos de cambio se están produciendo en diversos gobiernos regionales (y también locales) pero es claro que el camino no será fácil. El aporte a estos procesos en curso es por ello, una tarea urgente. No cabe duda que la apuesta es a la expansión de estas experiencias y a crear las condiciones para su sostenibilidad.