Estudio

La descentralización del estado: antecedentes históricos

6 de marzo de 2013

A finales de la década de 1970 y durante la década de 1980, frente a la debilidad de los estados centralizados para resolver las demandas de la población, irrumpe en occidente, en un contexto de caída del keynesianismo, el discurso a favor la reforma del estado. Esta transformación del sector público fue sustentada a través de la noción del New Public Management que apuntaba a reducir el aparato estatal y permitió la entrada del sector privado. La reforma implicó también una descentralización territorial del estado. Se trataba de transferir competencias y servicios a nivel local, implicó un intento por democratizar y legitimizar las decisiones públicas, acercando los servicios a la sociedad civil. Este proceso se intensificó con la caída de la antigua Unión Soviética, es decir el final de la Guerra Fría, y la llegada de las políticas neoliberales en medio del proceso de globalización.

Los estados que lograron sus independencias de Occidente, como el caso de África, tuvieron que someterse a estas reformas estatales. A partir de 1990, se produjo el final de los gobierno de partido único militar y el comienzo de elecciones multipartidistas. Los afro-optimistas hablan de la segunda liberación o renacimiento africano. En ese sentido, es importante realizar un mapeo histórico sobre el rol de Naciones Unidas, así como otros organismos internacionales y regionales, en la construcción de gobernanza africana a través de las reformas de descentralización estatal con el impulso de los gobiernos locales y cómo se han implementado especialmente en Angola.

Uno de sus hitos históricos a nivel internacional fue el programa impulsado por la Organización de Naciones Unidas (ONU) del Programa de Naciones Unidas Para Los Asentamientos Humanos, ONU-Hábitat, el cual tiene su origen en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos celebrada en Vancouver (Canadá) en 1976.

Esta Conferencia generó un Informe Mundial sobre Asentamientos Humanos y, en 1977, dio lugar a que la Asamblea General de la ONU (Resolución 32/162) creara la Comisión de Asentamientos Humanos y el Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Hábitat). Ambos iniciaron sus trabajos en 1978. La Resolución 32/162 reconoció “...que se deben establecer nuevas prioridades y desarrollar actividades que sean reflejo de métodos amplios e integrados para la solución de los problemas de los asentamientos humanos...” http://www.un.org/es/comun/docs/?sy...

Por otra parte, a nivel europeo, el 15 de octubre de 1985 en Estrasburgo (Francia) se creó la Carta Europea de Autonomía Local. Su artículo 4 sobre Alcance de la Autonomía Local indica: “Las competencias encomendadas a las Entidades locales, deben ser normalmente plenas y completas. No pueden ser puestas en tela de juicio ni limitadas por otra autoridad central o regional, más que dentro del ámbito de la Ley.” Y continúa “En caso de delegación de poderes por una autoridad central o regional, las Entidades locales deben disfrutar en lo posible de la libertad de adaptar su ejercicio a las condiciones locales.” http://www.femp.es/files/566-353-ar...

La Carta europea de la autonomía local aborda en particular los principios siguientes:

- Gestión de una parte importante de los asuntos públicos por parte de los gobiernos locales y los órganos electos, y la coparticipación de los ciudadanos.

- Libre iniciativa de los gobiernos locales en toda materia no reservada por ley a otra autoridad.

- Estatuto del personal, que garantice una contratación en base al mérito y la competencia.

- Garantías del libre ejercicio de los mandatos electos locales.

- Recursos financieros de acuerdo con las competencias a ejercer y recursos propios suficientes a disposición libre de los gobiernos locales.

- Control de los actos limitado a la legalidad, excepto en el caso de las competencias delegadas del Estado.

- Derecho de asociación de los gobiernos locales.

- Protección legal de la autonomía local.

En 1993 en Toronto (Canadá), la Unión Internacional de Autoridades Locales (IULA) proclamó la Declaración Mundial sobre la Autonomía Local, para que las naciones logren procesos democráticos más efectivos y logren el bienestar del pueblo. Se inspiraron en la Declaración Mundial de Autonomía Local de Río de Janeiro (Brasil) en 1985. “Consciente de los tremendos cambios en la situación social, política y económica desde 1985, inclusive el colapso de los regímenes totalitarios en muchas partes del globo y la apertura creciente hacia las sociedades libres y democráticas en los países reprimidos durante largo tiempo;...” http://www.civitasweb.net/autonomia.htm

La Cumbre de la Asentamientos Humanos celebrada del 3 al 14 de junio de 1996 (Hábitat II), en Estambul (Turquía), impulsó la vinculación de ONU-Hábitat. Los gobiernos centrales reconocieron a las autoridades locales para aplicar la Agenda Hábitat. De este modo, ambas partes se comprometieron a fomentar la descentralización de responsabilidades y los recursos a escala local. Incluso las partes interesadas llegaron a plantear el primer proyecto de carta en una serie de consultas regionales en 1998 y 1999.

ONU-Hábitat ha avalado iniciativas de descentralización, al trabajar con los gobiernos locales y nacionales, estimulando el marco legal internacional para promocionar una sinergia de buena gobernanza en todos los niveles de gobierno y fortalecer a los gobiernos locales.

En uno de los párrafos de las conclusiones de esa Conferencia de Estambul se puede leer:

“...debemos promover la descentralización por conducto de autoridades locales democráticas y fortalecer sus capacidades financieras e institucionales de forma acorde con la situación de los países, velando al mismo tiempo por que sean transparentes, responsables y por que respondan a las necesidades de la población, que son requisitos esenciales de la acción de los poderes públicos a todos los niveles. También aumentaremos nuestra cooperación con los parlamentarios, el sector privado, los sindicatos y las organizaciones no gubernamentales y demás organizaciones de la sociedad civil con el debido respeto de su autonomía. Mejoraremos asimismo la condición de la mujer, y alentaremos a las empresas del sector privado a que efectúen inversiones social y ambientalmente racionales...” http://www.un.org/spanish/ag/habita...

En relación a la Cumbre y la Declaración de Estambul sobre Asentamientos Humanos, es preciso destacar que ha estado legitimada por la Resolución de Naciones Unidas 51/177 de 1997: “Hace suyos la Declaración de Estambul sobre los Asentamientos Humanos y el Programa de Hábitat, aprobados por la Conferencia el 14 de junio de 1996;...”

http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UN...

Por otro lado, la Declaración de Estambul ha sido también reconocida por la Resolución 53/242 de Naciones Unidas en 1999.

http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UN...

En 21 de diciembre de 2001, la Asamblea General, mediante Resolución 56/206, resolvió que, a partir del 1 de enero de 2002, la Comisión de Asentamientos Humanos y el Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos se convirtiesen en el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, conocido como ONU-Hábitat; cuya sede actual se sitúa en Nairobi (Kenia). La Resolución 56/206 reconoció “...que habría que adoptar medidas urgentes para mejorar la movilización de los recursos financieros en todos los planos, con el fin de impulsar la ejecución del Programa de Hábitat, en particular en los países en desarrollo, con miras a mejorar la calidad de vida en los asentamientos humanos.” También destacó “...la importancia de la ejecución del programa de Hábitat, en particular el logro de los objetivos de una vivienda adecuada para todos y de asentamientos humanos sostenibles, en las actividades y los programas del sistema de Naciones Unidas, en particular en el contexto de las evaluaciones comunes para los países y el Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo, así como los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza promovidos por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional;...”

http://www.unhabitat.org/downloads/...

En mayo de 2003, a través de la Resolución 19/12, Naciones Unidas instó a ONU-Hábitat a crear un “grupo asesor especial multidisciplinario sobre descentralización integrado equilibradamente por países en desarrollo y países desarrollados para apoyar el proceso de diálogo”. http://www.unhabitat.org/downloads/...

La primera reunión del Grupo Consultivo sobre Descentralización se celebró en Gatineau (Canadá) en marzo de 2004, con el apoyo de la Federación de Municipalidades Canadienses. De 2004 a 2007 la secretaría de ONU-Hábitat, con la colaboración de los integrantes del Grupo Consultivo, llevó adelante muchas actividades de análisis del estado de la descentralización en el mundo.

http://www.cities-localgovernments....)_es.pdf

Además del intercambio de información, el Grupo Consultivo celebró varios encuentros. Se presentó al Consejo de Administración de ONU-Hábitat un informe sobre las directrices de descentralización conforme a lo pedido. El Consejo de Administración aprobó la Resolución 20/18 con el objeto de alcanzar un consenso invitando a los gobiernos nacionales a realizar observaciones sobre el proyecto de directrices y contribuir a documentar casos de mejoras prácticas. En esa resolución se le pidió a ONU-Hábitat que, apoyándose en la experiencia del Observatorio Mundial Urbano, prestara atención a ciudades y gobiernos locales para elaborar un observatorio mundial que supervisara y evaluara el proceso de descentralización.

http://www.unhabitat.org/downloads/...

“El 1 de enero de 2004 la Unión Internacional de Autoridades Locales (IULA), la Federación Mundial de Ciudades (FMCU) y Metrópolis fundaron Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CLGU), amalgamando a ciudades y asociaciones en una sola organización mundial. Con base en Barcelona.” El CLGU se creó en París.

http://www.femp.es/files/566-616-ar...

En su estatuto, CLGU, sostiene: “Constituirse en la voz y representación mundial del gobierno local autónomo y democrático, mediante la promoción de sus valores, objetivos e intereses ante la comunidad internacional; y a través de la cooperación entre gobiernos locales.”

http://www.cities-localgovernments.org/

“Las Directrices sobre Descentralización y Fortalecimiento de los Entes Locales”, aprobadas en 2007 por el Consejo de Administración de ONU-Hábitat, han fijado como objetivo facilitar el diálogo entre las distintas esferas de gobierno en pro de implementar la Agenda Hábitat y los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la mejora de las condiciones de vida de las poblaciones urbanas más desfavorecidas. Estas Directrices fueron discutidas en una Conferencia Internacional celebrada en Quito (Ecuador) en julio de 2008, impulsada por el CLGU, así se establecieron escenarios de trabajo particulares en pos de profundizar los procesos de descentralización en la región. A la Conferencia de Quito asistieron 100 representantes de los cinco continentes.

http://www.eluniverso.com/2008/07/1...

Tal y como se cita en el documento "La Descentralización y la Democracia Local en el Mundo" publicada por Ciudades y Gobiernos Locales en el Mundo, las Directrices reconocen que que el desarrollo durable es posible “gracias a una descentralización efectiva de las responsabilidades, de la gestión, de las políticas, del poder de decisión y de los recursos en cantidad suficiente, ..., en beneficio de los gobiernos locales, que son los más próximos a los administrados y quienes mejor les representan”.

Las Directrices han sido concebidas como una guía para realizar reformas sin imposición, de un modelo uniforme y rígido. Asocian gobernanza y democracia, democracia representativa y democracia participativa. Definen los principios relativos al ejercicio del mandato de los electos locales, a las competencias y a los poderes de las autoridades locales.

Recuerdan el principio de subsidiariedad, se refieren a la introducción de garantías constitucionales y legislativas de la autonomía local y a la necesidad de que los gobiernos locales están dotados de recursos humanos y financieros suficientes en relación con sus responsabilidades. Se inspiran de la Carta Europea de Autonomía Local, con la cual colaboró la Sección Europea de CGLU. La Carta, adoptada en 1985 (que se puede consultar más arriba) por el Consejo de Europa y ratificada actualmente por 46 países, es el primer documento con valor jurídico de alcance internacional relativo al estatus y a los derechos de los gobiernos locales.

http://www.google.es/url?sa=t&r...

En septiembre de 2008, en San Salvador (El Salvador), se efectuó el III Foro Iberoamericano de Gobiernos Locales, allí acordaron aunar sus esfuerzos para dotarse de instrumentos necesarios para el reconocimiento gubernamental de su autonomía municipal. Aprobaron el texto de la Carta Iberoamericana de Autonomía Municipal para que los estados correspondientes la adopten y ratifiquen. Se inspiraron en la Carta de Autonomía Intermunicipal en Caracas en noviembre de 1990, la Declaración de Cartagena de Indias de la Unión Iberoamericana de Municipalistas de noviembre de 1993 el Texto Base para un Acuerdo Marco Sobre Autonomía Local del MERCOSUR de noviembre de 2001 y por supuesto en otros antecedentes mundiales sobre el tema. http://www.cities-localgovernments....

En octubre de 2008 en Estrasburgo, las Jornadas Europeas de Desarrollo (JED) consagraron el lanzamiento de la Carta Europea sobre Cooperación para el Desarrollo en Apoyo a la Gobernanza Local. El objetivo, entre los actores europeos de la cooperación, fue reforzar la gobernanza local y mejorar la eficacia de la ayuda local.

https://docs.google.com/file/d/0B6Y...

La 22ª sesión del Consejo de Administración de ONU-Hábitat, celebrada del 30 de marzo al 3 de abril de 2009 en Nairobi (Kenia), aprobó las “Directrices sobre el Acceso Universal a los Servicios Básicos”. Las Directrices destacan el papel fundamental que tienen los gobiernos locales descentralizados en la prestación de servicios y constituyen una herramienta importante para la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En aras de lograr la apropiación y buen implemento de las Directrices, se recomienda que ONU-Hábitat colabore con otras agencias de Naciones Unidas, los bancos de desarrollo, los gobiernos centrales y locales, incluyendo a su organización mundial de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, así como a organismos del sector privado. Estas directrices vienen a complementar las Directrices sobre descentralización y fortalecimiento de las autoridades locales aprobadas en la 21ª sesión del Consejo de Administración de ONU-Hábitat en 2007.

En la 23ª sesión del Consejo de Administración de ONU-Hábitat de 2010 se ha previsto la presentación de un informe de evaluación sobre la aplicabilidad y la complementariedad entre las “Directrices Sobre el Acceso a los Servicios Básicos” y las Directrices sobre descentralización.

El Banco Mundial publicó su informe sobre Desarrollo Mundial, World Bank, Report of World Development 1999/2000, en el que sostuvo que la tendencia del siglo XXI era el crecimiento del poder económico y político de las provincias, los municipios y otras entidades subnacionales tanto para África como para América Latina y Asia. Además el informe afirmo que la descentralización en Sudáfrica y Uganda había sido un relevante instrumento de unidad nacional.

http://www-wds.worldbank.org/extern...

Algunos casos, en relación a la descentralización estatal de los servicios, pueden expresarse a través de proyectos diseñados por el Banco Mundial de Reconstrucción y Fomento (BIRF) o Banco Mundial los cuales han implementado una gran cantidad de proyectos en diferentes continentes del sistema internacional.

La primera se refleja en el proyecto de 2003 en Camerún. En 2005, el Programa de Transporte Rural Descentralizado, en Perú. Tuvo como objetivo la descentralización estatal en materia de transporte en poblaciones indígenas. En esa proyecto, el Banco Mundial señaló entre uno de sus objetivos: “Desarrollar, mejorar y fortalecer el marco institucional y las capacidades institucionales de los Gobiernos Locales, que les permitan, por un lado, canalizar y asegurar el financiamiento de la provisión pública de la infraestructura de transporte rural de manera sostenible, sobre todo en el mantenimiento rutinario y por otro, asumir con eficiencia la gestión descentralizada del transporte rural”

http://www-wds.worldbank.org/extern...

La Unión Europea también ha desarrollado decisiones que han motivado el desarrollo de la gobernanza y desarrollo sostenible. Por ejemplo, la decisión adoptada el 9 de diciembre de 2011 para el fomento de gobernanza en Cabo Verde.

http://eur-lex.europa.eu/Notice.do?...

La descentralización en Angola.

En 1999, el gobierno de Angola solicitó a Naciones Unidas un estudio sobre la administración local. El estudio se realizó en el primer semestre de 2002, bajo la supervisión del Ministerio de la Administración Territorial dentro del Programa Para la Reforma Institucional y Modernización Administrativa (PRIMA); apoyado por Naciones Unidas. El programa constituyó los mecanismos que impulsaron el desarrollo de la democracia local y participación ciudadana. También se pensó como una transición a un proceso de paz, resaltando el Protocolo de Lusaka de 1994. Esa reconciliación de Lusaka implicó un paso a que las autoridades provinciales tengan el poder a nivel administrativo, financiero, fiscal y económico; acompañado por la capacidad para atraer la inversión externa, en pro de llevar adelante la descentralización y desconcentración pública.

http://www.derechos.net/amnesty/doc...

En el Decreto Ley 2/07 y en la Ley 17/10 se define la desconcentración administrativa como el proceso administrativo a través del cual un órgano de la Administración Central del estado transfiere poderes a otro órgano de la Administración Local del estado.

El contexto legal está conformado por:

Ley 17/99 del 29 de octubre de 1999. (Conocida como Ley de los Gobiernos Locales).

- Define la división política-administrativa de los gobiernos locales en: 18 gobiernos provinciales, 163 municipios y 532 comunas.

- El gobierno provincial es una unidad presupuestaria del estado y como tal tiene derecho a una parte del presupuesto general del estado.

- Los municipios no tienen el estatus de unidades presupuestarias. Las administraciones municipales son órganos dependientes de los gobiernos provinciales.

Plan Estratégico de Desconcentración y Descentralización (2000).

Decreto Ley 2/07 del 3 de enero de 2007.

- Establece el marco de las atribuciones, competencias y régimen jurídico de organización y financiamiento de los gobiernos provinciales, de los administrativos municipales y comunales.

- Revoca la Ley 17/99 e introduce como principales novedades: define las responsabilidades y competencias provinciales, municipales y comunales. Aparecen los Conselhos de Auscultaçao e Concertaçao Social (CACS) que son estructuras para la planificación participativa del desarrollo local.

- Programa de Mejora de la Gestión Municipal (PMGM). Agosto 2007.

Decreto Ley 8/08. Fondo de Apoyo a la Gestión Municipal (FUGEM).

Nueva Constitución de la República de Angola. 21 de enero de 2010. En su Título VI, Capítulo II, expresa el establecimiento de autarquías locales y elecciones autárquicas para lograr una mayor representatividad. También hay un ajuste de las leyes de la Nueva Constitución.

Decreto Presidencial Nº 30/10 del 9 de abril de 2010. Régimen financiero local.
- Revoca el Decreto Ley 8/08 (FUGEM), Resolución 7/99, Resolución 11/92 y Resolución 3-A/92.

Ley 17/10 del 29 de julio de 2010. Organización y Funcionamiento de los Órganos de la Administración Local del Estado.

- Revoca el Decreto Ley 2/07 del 3 de enero de2007. Algunos de los nuevos ejes incorporados son:

- La ley constitucional es la Constitución.

- El gobierno central es el Poder Ejecutivo.

- La administración queda establecida en provincias, municipios, comunas.

- Introducción de las autarquías locales de acuerdo con los principios del gradualismo y transitoriedad.

- Se incluyen nuevos miembros en los CACS como: representantes de los partidos políticos, asociaciones profesionales, del Consejo Provincial de la Juventud.

- Reforma del proceso de nombramiento de los Administradores del MAT.

Decreto Legislativo Presidencial 6/10 del 17 de agosto de 2010. Régimen de Delimitación y Coordinación de Actuación de la Administración Central y la Administración Local del Estado.

- Las inversiones públicas son competencias de los Gobiernos Provinciales y Administraciones Municipales. Las competencias de inversión pública se articulan por diferentes niveles de Administración.

Hay consenso en que las primeras elecciones autárquicas tendrán lugar en 2014. Esto será después de las elecciones legislativas/presidenciales de 2012 y del Censo en 2013.